公共权力委托——代理视角下的官员腐败研究
倪 星
［摘 要］在民主政治中，客观存在着公共权力的委托—代理关系，由于信息不对称与合约不完善等因素的影响，容易诱致逆向选择和道德风险问题。当公共权力代理人为了追求自身利益，滥用委托人的授权，获取未经委托人同意的个人私利时，就产生了腐败。由此，可以在发生形式上区分出直接的贪污型腐败与间接的贿赂型腐败。前者是指政府官员直接贪污、盗窃、侵占国家资财，直接获取私利；后者是指政府官员敲诈勒索、索贿受贿，收受第三方支付的贿赂，间接换取私利。
［关键词］公共权力；委托—代理关系；政治腐败；廉政建设
一、公共权力委托——代理运行的制度安排
委托—代理关系在经济领域中广泛存在着。不论出于何种原因，只要所有者不能亲自经营企业，而是将企业委托给他人代为控制和经营，委托—代理关系就形成了。从一般意义上看，委托—代理关系在人类生活的其他领域同样存在，特别是与政治活动中主权在民思想的确立、代议民主制的运行有许多相通之处。
在现代社会，人民是国家的主人，公共权力来自于人民的授予和认可，公共权力存在的唯一理由就是维护和增进人民的利益。社会契约论认为，国家起源于人民根据自由意志所缔结的社会契约。在原始社会，人们生活在无政府、无法律的状态中，由于这种状况妨碍社会的安宁与秩序，于是人们聚集一起，缔结契约，组织政府，这样国家就得以产生。社会契约论的代表人物是霍布斯、洛克和卢梭。霍布斯反对君权神授，主张从人的本性中寻找立法和政治的原则。他指出，在国家出现之前人类处于自然状态之中，由于人类的利己本性，产生“每一个人对每个人的战争”。为摆脱这种人人自危的状态，人们彼此相互订立契约，把自己的权利转让给契约的掌握者，由此形成国家。洛克则认为，自然状态是“一种完备无缺的自由状态”和“平等的状态”，人类并非互相残杀，而是平等和独立的，拥有生命、健康、自由和财产权，丝毫不受他人的束缚。但是由于缺乏一种公认的纠纷调解者，存在很多不便，所以大家共同订立契约，设立国家来保证人民的基本权利。卢梭也认为，人类在自然状态下是自由平等的，后来由于私有制的产生，由自然状态过渡到文明社会，人就失去了天赋的自由和平等。人民在制订契约的时候，必须把自己的全部权利转让给一个道德的与集体的共同体，即国家。这时人们服从国家，实际上也“只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由”。
从社会契约论的思想出发，洛克、卢梭等人全面地确立了主权在民的原则，这是近代西方民主理论的核心。根据卢梭的设想，人民订立契约建立国家，人民便是国家权力的主人。国家主权应属于人民，政府的职责仅仅是执行“公意”。政府一旦违背公意，就破坏了社会契约，人民有权推翻它。主权在民思想的确立，彻底颠覆了君权神授、主权在君的专制传统，使民主政治的发展成为可能。但是，在政治实践中，国家主权的拥有者—全体人民—不可能全部亲自地参与管理国家具体事务，而是将这种管理和统治的公共权力交给一个特殊的机构—政府，这样就出现了政治生活中的委托—代理关系。
民主政治模式包括三个基本要素：通过普选确定执政者；一个拥有重大权力的议会；独立的法官对权力系统的监督。在民主政治中，人民成为国家的主人，是公共权力的所有者。人民通过各种形式将公共权力委托给政府行使，政府就成为人民的代理机关。在这个意义上，亚里士多德把政府称为“公共团体”，是一个城邦“最高治权的执行者”，或全邦人民共同利益的照顾者。洛克认为，政府是人民通过协议自愿联合的共同体内和平、安全和公众福利的保护者，是人民一致同意让渡的立法、司法和行政权力的执行者。卢梭更明确地指出：“政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适合，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由”。
从严格的学理意义上分析，民主政治可分为直接民主与间接（代议）民主两种。在直接民主制中，全体人民直接决定和管理国家事务，这类似于古典企业模式，所有者同时又是管理者，故不存在委托—代理关系。在代议民主制中，人民直接通过政治选举和全民公决等形式决定国家大事，而在对国家具体事务的处理上，则是由人民委托经选举产生的议会和其他政府机关负责，形成国家管理权上的委托—代理关系，此时人民是所有者和委托人，政府是代理人。
从人类政治的历史实践来看，古代大民主是直接的民主，倾向于让所有的公民都参与政务的决定与管理，是不存在委托—代理关系的。直接民主制之所以被推崇、被认为是真正的民主，最主要的原因就是每一个公民都能自由地表达自己的意志，而不是交由别人代劳；公民通过亲自参与来影响和决定国家活动，无论是在精神上、还是在行动上，他都是自由的。斯宾诺莎认为：“天意赋于每个人以自由”，“任何人不应别人让他怎么样就怎么样，他是他自己的自由权的监护人”，每个人应当是“他自己的思想的主人”。个人作为社会组成的基本单位，有自己的利益，而个人永远是自身利益的唯一判断者，他人不可能代替其进行价值判断。所以，包括个人利益内容的意志，最好的表达方式便是个人直接表达，这样才能保证不失真。他人代为表达，虽然其本意并非有意，也常常导致歪曲或变形，从而给本人带来利益上的损失。在代议民主制中，人民意志需要通过议员和政府官员来表达，两者不符合的可能性由此产生。而当委托—代理层次增加时，这种不符合的程度加剧，从而有可能造成利益冲突。卢梭就坚决反对代议制，主张直接民主制，他认为：“正如主权是不能转让的，同理，主权也是不能代表的；主权在本质上是由公意所构成的，而意志又是绝不可以代表的；它只能是同一个意志，或者是另一个意志，而绝不能有什么中间的东西。”公民通过直接参与公共事务的讨论和决策，保护了个人利益，使每个人在政治上成为自己的主人。
不存在代理问题的直接民主制在特定的历史时期曾经显示过优越性，最典型的要数古雅典的城邦民主制。古雅典每天举行人民大会，所有公民都可以参加，城邦的所有重要决定都在此做出。在伯里克利时期，雅典经济繁荣，文化昌盛，民主政治得到前所未有的发展。巴黎公社的直接民主制也受到了马克思的高度赞扬和肯定，“公社一举而把所有的职务—军事、行政、政治的职务变成真正工人的职务，使它们不再归一个受到训练的特殊阶层所拥有。”因而，公社“是人民获得社会解放的政治形式”。
然而，受现实条件的制约，直接民主制往往不可能广泛推行。乔?萨托利指出：“以个人参与为基础的民主只在一定条件下才是可能的；而相应的是，如果这些条件不存在，那么代议制民主就是唯一可能的形式。”一方面，近现代国家领土面积辽阔，人口多者达十多亿，少者也有上千万或者几百万，远远超过古代城邦的水平，采用直接民主制在操作上困难重重。另一方面，社会事务管理是一门非常复杂、精深的学问，需要由具备专门技能的知识精英和管理专家进行处理，而不是旷日持久的民众聚会所能解决。因此，代议制理论在十七世纪开始发展起来。即使是极力反对代议制的卢梭，也不得不承认：“就民主制这个名词的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有。多数人统治而少数人被统治，那是违反自然的秩序的。”
所以，在现实中，代议民主制就成了必然选择。正如罗伯特?达尔指出：“没有代议制度，民众有效参与大规模的政府是不可能的。即使代议思想的根源是不民主的，我们也没有必要感到奇怪，为什么在十八世纪后半叶，当民治政府的拥护者认识到代议可以同整个国家大规模民主过程相联结起来时，他们把这个惊人的新结合看成是历史上最大的政治创造之一。”列宁也说：“摆脱议会制的出路，当然不在于废除代议机构和选举制，而在于把代议机构由清谈馆变为工作机构。……如果没有代议机构，那么我们很难想象什么民主，即使是无产阶级民主。”在代议制政体中，作为国家主人的全体人民具体化为一个个选民，他们通过定期或不定期的投票，决定重大事项，产生政府官员，并由政府官员代表自己管理国家事务。通过内在的委托—代理机制，代议民主制相对地集中民意，缩小公民直接参与的幅度，增加了操作上的可行性，从而被广泛地采用，成为现实中占主导地位的民主形式。
二、公共权力委托—代理运行的理论模型
公共权力的委托—代理运行模式，与股份制公司有很多相通之处，但由于政治环境与经济环境的差异，两者也有很多不同的地方。为了分析的简便，我们以议会制政府为例，而不具体涉及总统制、半总统半议会制等政府形式。
第一，在第一层次的委托—代理关系（人民—议会）中，人民拥有国家主权，是公共权力的所有者，享有剩余索取权，即是公共利益的最终享用者。全体人民选举自己的代表（议员），组成议会，由议会掌握国家重大事务的决策权。此时，人民是初始委托人，议员是初始代理人。与股份制公司不同，公民的政治权力是平等的，政治选举采用一人一票制，个人无论财富多少，投票权都是相同的。议员也往往并非财富较多者，而是政治资源较多者，是政治事务的积极参与者。人民追求的是公共利益最大化，议员追求的是选票最大化和再次当选。
第二，在第二层次的委托—代理关系（议会—政府）中，议会选举产生政府，将公共权力的行使权委托给政府；政府成为议会、最终成为人民的代理人，政府官员就是人民的公仆，根据人民的委托来管理社会事务，增进社会公共利益，实现人民的剩余索取权。议会制政府是由在选举中获胜从而在议会中占据多数的政党组阁，政府官员因此可分为两种类型：政客和官僚。政客是职业政治家，与政党共进退，同时具有议员的身份，是政府的执政者和领导层。官僚即常任文官，不参与政党活动，根据执政者的命令管理政府，是实际的管理者。在政客与官僚之间也存在委托—代理关系，官僚类似于职业经理人，多是管理专家，领取固定的薪酬，不享有剩余索取权。在政府内部还分为中央政府与地方政府、上级机构与下级机构、上级官员与下级官员等各种层级，它们之间同样存在委托—代理关系。
第三，政府官员是接受人民委托的公仆，并不享有特权，他们行使公共权力的过程只不过是在履行向人民承担的义务。根据卢梭的看法，人民主权不可转让，因为主权体现人民的意志，是公意的运用，是集体的生命，因而人民委托给政府的只是一种管理权。正是在这个层次上，可以说民主政治中委托—代理关系的直接后果是造成了公共权力的所有权与管理权分离，这种分离的目的是为了更好地增进公共利益、实现民主。
第四，政府作为公共权力的代理人，其管理对象是社会公共事务，而社会是各个社会成员之间的共同关系的总和。这样，人们以集体形态的人民出现时是政府的主人，而以个体形态出现时却成为政府管理的对象。政府官员在理论上是服务于人民的公仆，但在具体社会生活中却可以凭借公共权力强制性支配人们的行为，容易蜕变成人民的主宰。政府官员又是具体的国家管理者，拥有信息优势，同样容易诱发机会主义行为，损害委托人的利益。委托人必须设计出合理的制度，对之进行激励、监督和制约。
三、公共权力委托人与代理人的行为取向
1.公共权力委托人的行为取向
尽管自利本性决定了个人在政治市场上和经济市场上的选择行为有很多相似之处，但这两个市场的运行机制及交易结构还是存在着根本性不同，从而导致其中的个人活动方式产生了较大差异。在公共权力的委托—代理运行中，人民是公共权力的初始委托人。为了更好地追求和维护自身利益，委托人必须对代理人进行有效的激励，使之更好地为国家服务，充分发挥其作用，以增进公共利益；同时进行必要的监控，监督和制约代理人，尽量降低因代理人行为扭曲而给社会造成的浪费性支出和效率损失。
但问题的关键在于，政治活动是一种典型的集体选择行为，人们的行动都是围绕公共产品的供给和需求进行的。公共产品在消费上具有明显的非竞争性和非排他性，它对某一个人的供给并不减少对其他人的供给，某一个人的享用也不妨碍其他人的享用。很明显，公共产品的供需取决于全体社会成员偏好的总和。虽然不同的个人对公共产品的偏好各不相同，但公共产品的生产与消费却是统一的；不论个人偏好如何，所有社会成员都被同时提供相同的公共产品。那么，公共产品的社会偏好是如何从迥然各异的个人偏好中产生出来的呢？这就必须经过一个集中个人偏好的程序，即在公共产品的消费者（选民）与生产者（政府官员）之间插于一个技术媒介：投票规则。投票规则有许多种类，包括一致同意规则、多数票规则和加权投票规则等。事实上，多数票规则是现代社会政治选举中最主要的程序和方法，其通行的原因就在于它节约决策成本且外在成本不高，两者之和构成的社会相互依赖成本最低。
在代议制政治中，作为国家主人的全体人民具体化为一个个选民，他们通过定期或不定期的投票，决定重大事项，产生政府官员，并由政府官员代表自己管理国家事务。这样，民主在很大程度上就体现于全体选民的投票行为之中，轰轰烈烈的竞选、投票活动成为国家公共生活中周期性上演的政治活话剧。正如亨廷顿所指出的：“自第二次世界大战以后，主流的方法几乎完全根据选举来界定民主。民主被看成是构建权威并使其负责的一种手段。……选举是民主的本质。”在多数票规则的约束下，下面几个因素对公共权力初始委托人—选民的行为产生了深远的影响：
一是信息的不完备性。在政治选择中，个体通常难以获得关于候选人的第一手准确资料，如个人品行、实际能力、政策主张及其效果(特别是对选民自身利益的影响)等，更多的只是通过竞选宣传、新闻传媒来了解，而这其中就含有不少水分，甚至带有欺骗性。同时，随着环境条件的变化，政治家追求自我利益最大化的方式也会随之而改变，其当选前后的行为往往极不一致，这说明选民要获得关于候选人的真实信息不仅困难，而且几乎是不可能的。
二是个人选择的不确定性。人们在政治市场上是通过投票来进行个人选择的，但个人选择必须依据一定的规则和程序才能得出集体决策的结果。根据目前通行的多数票决定规则，在政治生活中，个人虽然也是进行选择的主体，但是决定最终结果的却是集体中的大多数。此时，个人的选择行为与最终的选择结果之间不存在一一对应的关系，个人选择不过是集体选择中极微小的一个组成部分，个人的选择意愿很可能因为与多数投票者不一致而被否决。
三是选择结果的强制性。在经济市场上，个人选择是自愿和平等的，其选择结果与初始愿望也是一致的。而在政治生活中，由于多数票规则的实行，政治选择并不需要达到全体一致同意，这意味着当个人偏好与集体的统计偏好不一致时，个人投票赞成的结果最终将被集体统计偏好所否决，一部分投票者将被迫接受多数人的选择。另外，由于政治家的竞选许诺与当选后的行为不相符，也导致投票者被迫接受某些令人不快的政策。
四是损益的公共性。政治活动的产出是典型的公共产品，能够同时供多人享用，其生产成本和享用效果不随人数规模的变化而变化。对政府所提供的公共服务，某个人的消费并不排斥其他人的同时消费，也难以根据某个人是否支付了费用来决定其消费资格，因而产生了大量的“搭便车”行为。那些没有参加集体行动、或没有承担相应成本的人，却能分享集体行动的收益。而一旦政府决策失误，所造成的损失又是由大家间接分担的，对个人的直接影响不大，单个个体没有多少激励去显示自己对受损的反感。
上述各因素的综合作用，用简单的数学模型可以表示为： R=BP-C+D其中：
R —个人收集信息和参加政治活动的净收益值。
B —不同政策方案带给选民的收益差，即潜在净收益。
P —个人起决定作用的概率，即促使潜在净收益实现的概率。
BP —预期总收益值。
C —收集信息和参加政治活动的成本。
D —收集信息和参加政治活动所带来的其他好处。
很显然，由于每个选民都是理性的经济人，他会精确地进行计算，只有在净收益值R大于零时才会参与选举等政治活动。现实中，一方面由于公共权力通过人民—议会—政府等环节层层进行委托，委托代理链条很长，监督信息难以收集，从而加大了监督成本。由于选民收集信息和参加投票活动的成本呈刚性，所得收益既不确定又具有公共性，在权衡损益之后，精明的选民会对政治活动采取不重视态度，也无积极性去表达自己的真实愿望，对集体行动采取某种不负责任的态度，从而表现出一种“合乎理性的无知”的行为模式。另一方面由于公共权力的产出在损益上具有公共性，分摊到个人身上的份额不大，集体中的个人有一种希望别人去努力而自己坐享其成的趋向，这种现象在经济学中定义为“搭便车”问题。上述两方面的原因，严重影响了大集体的行动效率，使集体行动难以彻底发挥其规模效应。所以，人民往往成为一个理论上的集体概念和抽象，而活生生的个体化的公共权力委托人却没有积极性去参与政治活动，经常保持“合乎理性的无知”状态，采取机会主义行动，放任“搭便车”行为。首先选民将不花费成本去收集竞选信息，至多只不过从候选人和大众传媒处获取一些免费信息，在整体上保持对政治、对政党、对候选人的无知状态；其次，选民的理性驱使他不去参加投票，因为个人投票既无关大局又得不偿失。
2.公共权力代理人的行为取向
在第一个层次的委托—代理关系中，议员是人民的初始代理人，负责集中和代表民意，确定国家的大政方针，制定政策和法律。议员是职业政治家，他们也是经济人，其目的是当选和连任，并为此追求着选票最大化。如同经济市场一样，政治竞争也似一只“看不见的手”，驱使自利的政治家做出有利社会的举动。在政治竞争中，为争取选票，议员必须体察民意，与大多数人民保持一致，提出能够得到多数选民拥护的政策。然而，首先政治竞争是不完全的，它需要巨额竞选费用。相对于孤立分散、理性而无知的公众而言，特殊利益集团因为实行了人数控制（即人数相对较少）和选择性刺激（即在集体内对个人的奖励与惩罚都具有针对性，从而能够吸引或强迫个人为集体利益做贡献），有着强大的凝聚力和协调一致性，比单个个体的行动更有效率，对政治生活的影响更大。议员往往倾向于有组织的利益集团，偏离公众利益。在政治实践中，议员、官僚与利益集团形成“铁三角”，联合操纵立法，使之有利于利益集团，而议员和官僚从中取得相应的回报。其次，管理国家是一件十分复杂的事务，政治活动需要大量的专业知识和技能。议员一般受过良好教育，属于社会精英阶层，同时具有强烈的政治积极性，他们拥有专业知识、从政经验和信息优势，比普通公众更为了解国家的运作情况，容易利用之谋取私利。其三，议员是按选区选举出来的，所代表的只是某一地区或行业中公众的利益。为了获得政治支持和选票以再次当选，议员经常采取本位主义立场，尽可能为本选区争取更多的财政预算和福利项目，去满足选民的要求。这导致整个预算规模的扩张，政府财政赤字增加。
在第二个层次的委托—代理关系中，议员组成议会，议会产生并监督政府，相对于政府而言，他们又是次级委托人。在某种意义上，政府与议会之间构成一种双边垄断的供求关系。议会是用财政拨款来交换政府提供的服务。政府生产各种公共产品，但只能将之“出售给”议会；议会代表人民向政府显示需求，但也只能向政府“购买”公共产品。与一般商品买卖不同，议会与政府之间的交换不是逐一讨价还价进行的。议会一般以年度为单位给予政府一次性财政拨款，政府则以施政计划的形式承诺提供一定数量的总产出来换取议会对财政预算的批准。问题在于，这种双边垄断中的双方力量是不对等的。议会与政府之间存在信息不对称，政府相对于议会具有信息优势。议会拨款时需要了解政府的公共产品生产成本，但却没有充分的信息。由于在一国范围内，只存在唯一合法政府，政府是垄断的生产者，议会也无法比较其成本。另一方面，政府对自身的生产函数和成本函数有更准确的了解，会竭力向议会保密。而且，政府能够准确了解议会的需求。结果，在议会与政府的博弈中，虽然议会拥有立法权和决策权，在政治上有一定优势，但它在很大程度上要依赖政府所提供的相关信息。实际上议会通过的预算案，都是由政府编制和提出的，议会经常缺乏足够信息对政府的预算要求提出异议。因此，在围绕公共产品供求的谈判中，政府处于有利地位，可以争取到最大限额的财政预算，议会的决策权被大大削弱。
在公共权力委托—代理的权力链中，政府官员是议会、从而最终是全体人民的代理人。作为人民公仆，他们是必须维护所有者的利益。政治实践中，人民选举产生议员，议员组成议会，在议会中占多数席位的政党获得组阁权，政府的领导层由具有议员身份的多数党领袖充当。这些通过政治选举获取执政地位的人，我们称之为政治家（政客），一般又称政务类文官。因为他们必须具有议员身份，其行为特征上面已经述及。所以，这里所说的政府官员只限于常任文官，即官僚。与股份制公司类似，人民作为国家的主人，拥有国家的所有权，但无法直接管理国家；官僚是管理专家，拥有管理国家所需的知识和技能，却不是国家的所有者。民主政治将两者联系起来：人民具体化为选民，通过选举确定执政者，聘用职业官僚，选民无需直接管理国家就能增加社会和自身利益；官僚则向政府和人民出售自己的管理技能，直接管理国家，获取相应的薪酬。同样，由于官僚是国家的实际管理者，具有管理经验和信息优势，很可能滥用授权，获取私利，损害委托人的利益。尤其需要指出，由于国家管理与企业管理的环境存在较大差异，官僚行为的异化远远超过了职业经理人的异化程度。一方面，政府是公共产品的垄断性生产者，其生产成本无法衡量，绩效难以评估，官僚能够便利地追求权力增加、机构扩大、在职消费、在职闲暇和预算规模最大化。另一方面，官僚行使的是公共权力，能够强制性支配人们的行为，容易蜕变成人民的主宰。官僚往往把玩权力，肆意支配他人，产生官僚主义；贪污受贿，以权谋私，通过腐败形式获取私利。
四、公共权力委托—代理失灵
不论经济领域还是政治领域，所有权与控制权的分离都是客观存在的事实。经济学认为，委托人和代理人都是理性的，他们追求着自身利益的最大化。因此，委托—代理问题可以简化为两个效用函数：委托人的效用函数和代理人的效用函数，二者显然是相互矛盾的。代理人追求自身效用的最大化，可能损害委托人的利益；委托人追求自身效用的最大化，就可能降低代理人的效用，影响代理人的积极性，最终又影响自身效用。从这一角度出发，经济学家分析了代理问题产生的两个最主要原因：一是信息的不对称。由于在委托—代理过程中信息不作对称分布，委托人对代理人的行为难以观察，更不易控制，从而难以进行准确的信息收集和反馈。二是合约的不完善。委托—代理是一个合约关系问题，合约本身具有交易费用，委托人搜集有关信息、监督和控制代理人的行为需要高昂的代价，即具有代理成本。委托人难以控制代理人，双方签订的合约也就具有不完全性。由于以上原因，在委托—代理中经常产生逆向选择和道德风险。逆向选择原意是指风险最高的人购买保险的激励最大，现引申为指由于行动之前无法获得准确的信息，而产生“逆币驱逐良币”的现象。道德风险原意是指某种保险机制的存在反而使得当事人放任事故的发生，现引申为指交易双方签订一项契约之后，一方当事人为追求自身利益而单独改变行为，从而损害了另一方当事人的利益。
因此，解决委托—代理问题的关键就是激励与约束。一方面要设计合理的激励方案，签订一个激励相容的合约，充分有效地激励代理人的行为，使之既能满足代理人的效用最大化，又能满足委托人的效用最大化。另一方面，针对信息的不对称和环境的不确定，必须采用有效的约束措施来约束代理人，避免逆向选择和道德风险。
具体对于公共权力的委托—代理运行模式而言，从某种意义上讲，人类在政治生活中采用代议民主制是一种不得已而为之的选择，是一种免不了的缺憾。因为委托—代理关系本身存在不可避免的缺陷，在政治实践中必然会出现一些失灵的地方。随着社会发展，人们对民主程度的要求日益提高，其不足之处便日趋明显。
1.激励失灵
股份制公司中采用了高薪、浮动奖金和给予部分剩余索取权等方法建立灵活的报酬激励机制，吸引一流的职业经理人，使之发挥最大的主观能动性来经营好企业。一个有效的激励机制，其核心在于将代理人的报酬与业绩挂钩，它依赖于科学的业绩评估机制。在经济活动中，市场竞争和价格体系能够准确地反映企业运营状况，可以通过盈利或亏损的额度客观地评价职业经理人的工作好坏，这就为建立科学、有效的激励机制奠定了基础。然而，在政治领域中政府是公共产品的垄断性供给者，由于不存在竞争和市场机制，公共产品无法定价，也无法评价其生产效率。所以，政府领域中不得不依据成本而非产出来确定财政拨款。同时，因为政府总产出无法判定，政府官僚体系中每个个体的工作绩效（边际贡献）相应缺乏评估标准，导致只能根据“平均贡献”确定政府官员的工作报酬。这样，政府内部盛行“大锅饭”和平均主义，导致激励失灵。
2.约束失灵
即使有很好的“激励机制”，代理人行为仍然可能偏离委托人的利益，这就需要一个有效的约束机制，及时纠正代理人的扭曲行为。现代股份制公司对代理人的约束，在内部有董事会的监督，在外部有代理人市场、商品市场和资本市场的制约。对于政府而言，在内部有议会和上级的监督。但如前所述，由于信息不对称和制度缺陷，议会难以有效约束政府。而上级与下级同处于一个机构体系，构成密切的利益共同体，其监督作用也难以发挥。在政府外部有人民监督和新闻监督等，但这里同样存在信息不对称问题。更令人感兴趣的是，与企业不同，在政府外部不存在所谓完善的代理人市场、商品市场和资本市场。官僚职务常任，薪酬较为固定，基本不存在失业问题，不可能像职业经理人那样由经营业绩决定报酬和去留。政府生产的公共产品具有垄断性，没有市场竞争。政府管理具有强制性，在法定区域和领域，人民必须接受政府的政策，而不能像股民那样“用脚投票”，自由选择政府。
3.内部人控制
内部人控制，其实就是代理人通过其信息优势和权力侵犯委托人的利益。内部人控制的表现有很多：首先是腐败的滋生。民主政治中之所以产生腐败，委托人与代理人之间激励不相容是主要的原因，而信息不对称则提供了可能。代理人对自身利益的追求，容易诱发以权谋私的动机，产生腐败。其次阶级立法的危险，“就是意图实现（不管是否真正实现）统治阶级的眼前利益，永远损害全体的那种统治的危险。”人一旦掌握了权力，人性中坏的部分、对于眼前私人利益的欲望就会在心中很快燃烧起来。“这就是建立在普遍经验之上的、人们被权力所败坏的普遍规律。”无论从人性的自利性出发，还是从阶级的自利性出发，都不可避免地会出现少数人损害整体利益的现象。其三是机构臃肿、冗员庞大、效率低下。远远多于实际需要的官僚队伍是代理人培植亲信、排斥异己的结果，在最大的个人报酬表现为政治升迁的前提下，这样做就显得很有用。然而其后果是财政吃紧、效率落后、职责不清、办事紊乱，间接地扩大了公共利益的损失。
4.公共权力的变异
民主政治中委托—代理关系的客体是公共权力，具体就是对国家和社会事务的决策与管理权。由于这种权力是由政府官员代表所有者（人民）行使，因而具有独占性和权威性。它不同于企业内的权力，没有与之相平行、共同存在、本质相同的另一种权力。公共权力的运用直接影响着社会公共利益的分配，必须加以严格限制。而委托—代理关系却常常使公共权力的运用出现偏差，即“主权在民的变质”。在代议制度下，“人民只有一个选举权，人民选举出代议士之后，一切由代议士代表人民管理政府。这样就形成人民徒有国家主人之名，无国家主人之实”，而“代议士变成了国家的主人”。既然“国家的主权实际上已由人民移到议会手中，或者说政治的重心从人民移到议会”，“自然就形成议会第一，议会至上，议会权力过大，造成议会的专横”。
5.公民的政治冷漠
公民的政治参与率是衡量政治民主化的客观标准之一，高度的政治参与是高度民主的前提之一。然而，民主政治中的委托—代理关系却不可避免地影响着政治参与。作为拥有剩余索取权的委托人，其参与积极性是与利益相关的。但是由于政治活动是在“一人一票”的基础上实行多数决定规则，当委托人的基数很大或者代理的层次较多时，政治参与成本较高，就会出现“搭便车”的现象。人们会持一种无所谓的态度，出现政治冷漠。另外，由于信息不对称，政治透明度不高，也影响了政治参与。“政治参与要求接受一般的和特殊的信息，那些获得这些信息的人，即在效应和心理上更多介入的人，就更有可能参与政治。反之，那些没有得到这些信息的人，则无动于衷，缺乏心理上的介入。因此，也就很少有可能参与政治生活。”此外，也不排除代理人为了自身利益，故意阻碍公民的政治参与，设置虚假信息，制造人为障碍，这种现象在公民文化程度较低时经常可见。
五、公共权力失控与代理人腐败
在代议制民主政治中，人民是所有者和委托人，政府及其官员是受托者和代理人。在原则上，代理人必须为委托人即全国人民的利益最大化而忠实地履行自己的职责，正当地行使委托人授予的公共权力。但是，官员又是一个具有自身利益追求的经济主体，这种身份上的矛盾容易使之模糊两种角色间的界限。当委托—代理关系失灵时，官员的价值取向会趋向于个人利益的最大化，并为了个人利益的最大化而侵犯人民的利益。这恰恰就是制度经济学中机会主义行为的一种重要表现，即当事人违背契约用不正当的手段谋取自身利益最大化而对其它当事人的利益造成损害的行为。当国家公共权力的代理人为了追求自身利益，滥用委托人的授权，损害委托人的利益时，就产生了政治腐败。
1975年，政治学者埃德加?班菲尔德在一篇论文中运用上述理论模型，论证了腐败在政府部门中往往比在私营部门中更为严重。1978 年，经济学家苏珊?罗斯?艾克曼出版专著《腐败的政治经济学研究》，在委托—代理关系的框架内开创了对腐败问题进行量化分析的先河，成为蜚声国际的腐败问题研究专家。现代社会中，分权化的决策结构广泛存在，等级控制和逐级代理是任何组织都不可缺少的基本管理技术。权力的委托—代理运行，就使得腐败具有了经济学内涵。艾克曼力图在这一框架内定义和研究腐败的，她认为腐败就是代理人接受所有未上报委托人的第三方（相对于委托人及代理人而言）支付的行为。在艾克曼看来，当第三方当事人试图以贿赂手段来影响代理人的时候，他可能向这个代理人非法地支付一笔钱，如果这笔钱未上缴给委托人，就构成了腐败。纳依（J. S.Nye）也是从这一角度定义腐败，他认为腐败就是由于考虑私人的金钱、地位和利益而偏离作为一个公共角色所具有的正式职责的行为。谢荣法和韦欣尼在《腐败》（1993年）一文中是从交换的角度来定义腐败的，他们把政府腐败定义为政府官员为了个人利益出售政府财产。这一定义等同于平常所说的“权钱交易”，其特点在于把考察问题的范围放到了“第三方和代理人”之间，而不是委托人和代理人之间。 南非学者克利特加德在1988年出版的《控制腐败》一书中，沿用这一思路，提出了一个比较完善的“委托人—代理人—顾客”的腐败模型。他主张“从委托人（或公众）的利益与代理人（或公务员）的利益之间的区别的角度解释腐败，……当代理人违背委托人的利益而谋求自己的利益时，腐败就出现了”。
具体而言，当代理人拥有了公共权力但其报酬却与付出不相符的时候，他便可能利用权力来损害公共利益，在追求自身利益时不惜损害委托人的利益，这就增加了代理成本。民主政治中之所以产生腐败，委托人与代理人之间激励不相容是主要的原因，而信息不对称则提供了可能。在我国由传统的计划体制向市场体制转变过程中，囿于旧的经验和知识，社会普遍缺乏通过管理增加财富的理性认识。同时，由于公共利益是一个庞大的整体，难以量化，人们难以将政府官员个人的努力与之相联系，因而难以满足官员个人的期望值，这就诱发了代理人利用权力谋私利的动机。而且代理人相对于人民整体来讲，往往受过良好教育，有着丰富的政府管理知识和经验，掌握着大量的内部信息，而这种信息资源是其他人所缺乏的，于是在缺乏有效监督的情况下，政府官员腐败屡禁不绝。
在公共权力委托—代理关系的视角之下，腐败是作为理性经济人的政府官员在特定制度环境下，利用公共权力获取未经委托人同意的个人私利的行为。公共权力代理人获取未经委托人同意的利益，可以采用贪污、盗窃、侵占国家资财的直接方式，或者采用收受第三方支付贿赂的间接方式。因此，从经济学意义上看，腐败具有以下几个特征：存在第三方支付（行贿者）；收受这笔支付的是代理人（官员），而不是委托人（国家或公众），或者说这笔支付未上缴委托人；这笔支付在本质上能够给当事人带来预期收益。
显然，一个腐败的政府官员要么是贪污侵占，运用公共权力直接获取私利；要么是向第三方敲诈勒索、索贿受贿，运用公共权力间接换取私利。所以，在发生形式上可以将腐败划分为直接的贪污型腐败与间接的贿赂型腐败。在直接的贪污型腐败中，政府官员是运用公共权力，直接获取私利，直接贪污、盗窃、侵占国家资财。腐败行为的主体只涉及腐败者本人，而不存在第三方当事人，不存在市场交易过程。贪污型腐败的发生，取决于政府官员手中权力的大小、支配资源的多少、风险承受能力的高低和信息的优劣。一般而言，随着政府对市场干预程度的加深，公共权力配置资源的力度加大，政府官员直接掌管的公共财物增多，官员相对于委托人的信息优势增加，外界监控的困难加大，贪污型腐败的发生概率就会上升。反之则相反。而在上述制度因素固定的情况下，官员贪污腐败的发生概率就与其风险承受能力呈正比。
正如苏珊·罗斯－艾克曼所言：“有时候政府官员是在直接盗窃国家财产，但当私人贿赂有权分配公共利益或成本的政府官员时，更引人注意和复杂的事情发生了。”在间接的贿赂型腐败中，政府官员是运用公共权力间接换取私利，敲诈勒索、索贿受贿，收受第三方支付的贿赂。这可视作一种市场交易过程，其中的第三方当事人（即行贿者）是腐败行为的需求方，政府官员是腐败行为的供给方，由此产生一个腐败市场。在市场经济中，由于政府广泛干预经济运行，障碍了稀缺资源的自由流动，从而能够给私人厂商（第三方）带来特殊利益（或降低成本），产生了所谓的“租金”。为获取这种额外利润，私人厂商相应地开展寻租活动，向政府官员支付贿赂，由此产生贿赂型（交易型）腐败。因为这种腐败与寻租活动紧密联系在一起，故又称寻租型腐败。对于中国这种正处于转型期的国家来说，贿赂型腐败的发生与社会转型时期新旧因素交替混杂的特定制度环境密切相关，这也将是我们应该深入研究的重点。
（作者系中山大学政治与公共事务管理学院副院长，教授、博士生导师）